楊澤坤 楊宜勇
五年規(guī)劃作為中國(guó)國(guó)家治理體系的核心制度安排之一，被數(shù)十年的發(fā)展實(shí)踐證明是確保國(guó)家長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展的有效路徑，更是中國(guó)特色社會(huì)主義制度獨(dú)特優(yōu)勢(shì)的集中彰顯。它絕非局限于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理工具，而是深深植根于中國(guó)政治體制與治理邏輯的戰(zhàn)略實(shí)踐，是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下統(tǒng)籌發(fā)展、謀劃全局、應(yīng)對(duì)變局的“金鑰匙”。
五年規(guī)劃的制度價(jià)值
理解五年規(guī)劃的制度價(jià)值，需要從其運(yùn)行邏輯與實(shí)踐成效出發(fā)，解構(gòu)其在四個(gè)核心維度上對(duì)制度優(yōu)勢(shì)的轉(zhuǎn)化與落地。
?。ㄒ唬h的領(lǐng)導(dǎo)與戰(zhàn)略連續(xù)性，錨定國(guó)家發(fā)展的“定盤星”。黨的領(lǐng)導(dǎo)是五年規(guī)劃發(fā)揮作用的根本政治保證，也是實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖繪到底”的核心支撐。在五年規(guī)劃的編制與實(shí)施過(guò)程中，黨中央首先基于國(guó)家發(fā)展的階段性特征與長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，制定規(guī)劃建議——從“十五五”規(guī)劃建議對(duì)高質(zhì)量發(fā)展的深化部署，到對(duì)“兩步走”戰(zhàn)略安排的細(xì)化落實(shí)，這份建議既是對(duì)國(guó)家發(fā)展方向的頂層設(shè)計(jì)，也是凝聚全國(guó)共識(shí)的行動(dòng)綱領(lǐng)。隨后，規(guī)劃建議通過(guò)法定程序提交全國(guó)人民代表大會(huì)審議，轉(zhuǎn)化為具有法律效力的國(guó)家規(guī)劃，成為政府履職、市場(chǎng)發(fā)力、社會(huì)參與的共同遵循。這一“黨中央提出建議—法定程序轉(zhuǎn)化—全社會(huì)貫徹實(shí)施”的機(jī)制，從根本上規(guī)避了多黨制下因政黨輪替、政府更迭導(dǎo)致的政策“翻燒餅”現(xiàn)象，確保了國(guó)家戰(zhàn)略的穩(wěn)定性與連續(xù)性。
?。ǘ┘辛α哭k大事，激活攻堅(jiān)克難的“動(dòng)力源”。集中力量辦大事，是中國(guó)特色社會(huì)主義制度最顯著的優(yōu)勢(shì)之一，而五年規(guī)劃正是將這一制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)治理效能的關(guān)鍵載體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，個(gè)體與經(jīng)營(yíng)主體的分散決策往往存在自發(fā)性、盲目性，難以應(yīng)對(duì)涉及國(guó)家全局的重大挑戰(zhàn)、攻克關(guān)乎長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的核心難題。五年規(guī)劃通過(guò)國(guó)家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，打破地域、部門、行業(yè)的壁壘，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置與高效整合，為關(guān)鍵領(lǐng)域的突破提供堅(jiān)實(shí)支撐。
?。ㄈ┯行袌?chǎng)與有為政府，構(gòu)建協(xié)同發(fā)力的“雙引擎”。五年規(guī)劃相關(guān)實(shí)踐的演進(jìn)過(guò)程，本質(zhì)上是對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系的持續(xù)探索與優(yōu)化，其核心目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府的有機(jī)統(tǒng)一。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的指令性計(jì)劃，到社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性規(guī)劃，五年規(guī)劃的功能定位發(fā)生了深刻轉(zhuǎn)變。一方面，規(guī)劃明確政府的職責(zé)邊界，摒棄了過(guò)去對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，轉(zhuǎn)而聚焦于宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職能，通過(guò)制定產(chǎn)業(yè)政策、完善基礎(chǔ)設(shè)施、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，為經(jīng)營(yíng)主體創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展空間。另一方面，五年規(guī)劃通過(guò)“目標(biāo)—政策—項(xiàng)目”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為經(jīng)營(yíng)主體提供清晰的發(fā)展導(dǎo)向。這種“政府定方向、市場(chǎng)添活力”的模式，既避免了市場(chǎng)失靈導(dǎo)致發(fā)展失衡，又防止了政府過(guò)度干預(yù)抑制的市場(chǎng)活力，實(shí)現(xiàn)了短期增長(zhǎng)與長(zhǎng)期發(fā)展的平衡、局部利益與全局利益的協(xié)調(diào)，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展注入了持續(xù)動(dòng)力。
?。ㄋ模V泛的民主參與和科學(xué)性，筑牢規(guī)劃落地的“壓艙石”。五年規(guī)劃的生命力在于其科學(xué)性與民主性，而這一特性源于其開(kāi)放包容的編制過(guò)程與動(dòng)態(tài)調(diào)整的實(shí)施機(jī)制。作為關(guān)乎國(guó)計(jì)民生的頂層設(shè)計(jì)，五年規(guī)劃的編制絕非少數(shù)部門的“閉門造車”，而是匯聚黨內(nèi)外智慧、凝聚全社會(huì)共識(shí)的過(guò)程。在編制階段，規(guī)劃編制部門會(huì)廣泛征求各地區(qū)、各部門、各行業(yè)的意見(jiàn)，邀請(qǐng)智庫(kù)力量參與論證，同時(shí)通過(guò)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政、問(wèn)卷調(diào)查等多種形式，吸納社會(huì)公眾的建議。在技術(shù)方法上，五年規(guī)劃引入大數(shù)據(jù)分析、經(jīng)濟(jì)模型推演、情景模擬預(yù)測(cè)等現(xiàn)代工具，對(duì)規(guī)劃目標(biāo)的可行性、政策措施的有效性進(jìn)行科學(xué)論證，提升了規(guī)劃的前瞻性與精準(zhǔn)性。在實(shí)施階段，五年規(guī)劃建立了“年度監(jiān)測(cè)—中期評(píng)估—總結(jié)評(píng)估”的閉環(huán)管理機(jī)制：年度監(jiān)測(cè)跟蹤規(guī)劃目標(biāo)的進(jìn)展情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問(wèn)題；中期評(píng)估根據(jù)國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境的變化，對(duì)規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保規(guī)劃適應(yīng)發(fā)展需求；總結(jié)評(píng)估則對(duì)規(guī)劃實(shí)施成效進(jìn)行全面復(fù)盤，為下一輪規(guī)劃編制提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。這種“編制廣泛參與—實(shí)施動(dòng)態(tài)調(diào)整—成效全面評(píng)估”的機(jī)制，讓五年規(guī)劃既扎根于中國(guó)的發(fā)展實(shí)際，又順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的潮流，確保了規(guī)劃的科學(xué)性與可操作性。
五年規(guī)劃是一種獨(dú)具特色的國(guó)家治理模式
五年規(guī)劃構(gòu)建了一種將長(zhǎng)期戰(zhàn)略穩(wěn)定性與中期政策靈活性相結(jié)合的獨(dú)特治理模式。這種模式的核心在于，既以國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略錨定發(fā)展方向，防止發(fā)展路徑的偏離；又以動(dòng)態(tài)調(diào)整的政策工具應(yīng)對(duì)內(nèi)外環(huán)境的變化，確保發(fā)展的適應(yīng)性與韌性。
從發(fā)展導(dǎo)向的演變中，更能清晰看到這種治理模式的人民性與時(shí)代性。新中國(guó)成立初期的五年計(jì)劃，聚焦于建立獨(dú)立完整的工業(yè)體系，旨在解決“有沒(méi)有”的問(wèn)題；改革開(kāi)放后的五年計(jì)劃，逐步納入社會(huì)發(fā)展維度，關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)進(jìn)步的協(xié)調(diào)；進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，五年規(guī)劃的民生導(dǎo)向愈發(fā)鮮明——“十四五”規(guī)劃中，民生福祉類指標(biāo)占比提升至三分之一以上，涵蓋就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、收入等多個(gè)領(lǐng)域，規(guī)劃的每一項(xiàng)指標(biāo)都直指人民群眾對(duì)美好生活的向往。
五年規(guī)劃的治理成效，不僅得到國(guó)內(nèi)實(shí)踐的驗(yàn)證，也獲得了國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。在全球經(jīng)濟(jì)面臨不確定性、地緣政治沖突加劇、逆全球化思潮抬頭的背景下，中國(guó)依托五年規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)，保持了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，如期實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)，穩(wěn)步邁向全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程。這種能夠統(tǒng)籌短期與長(zhǎng)期、局部與全局、發(fā)展與安全的規(guī)劃模式，為其他發(fā)展中國(guó)家提供了一種不同于西方的現(xiàn)代化路徑參考——它證明了一個(gè)國(guó)家可以通過(guò)科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)與有效的制度安排，在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的同時(shí)，為全球治理貢獻(xiàn)智慧與力量。
從“計(jì)劃”到“規(guī)劃”體現(xiàn)了新中國(guó)治理方式的深刻變革
中國(guó)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃并非一成不變的靜態(tài)制度，而是隨著時(shí)代發(fā)展不斷演進(jìn)的動(dòng)態(tài)體系。從名稱上的“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”到“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃”，背后是中國(guó)對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系、發(fā)展理念與治理方式的深刻變革，大致可劃分為三個(gè)階段。
?。ㄒ唬┯?jì)劃體制時(shí)期（“一五”至“五五”）：奠定工業(yè)化基礎(chǔ)的指令性計(jì)劃。新中國(guó)成立初期，百?gòu)U待興，面臨著建立獨(dú)立工業(yè)體系、擺脫貧困落后的迫切任務(wù)。這一時(shí)期的五年計(jì)劃以“國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃”命名，國(guó)家通過(guò)統(tǒng)一的計(jì)劃指標(biāo)，對(duì)生產(chǎn)資料、勞動(dòng)力、資金等資源進(jìn)行統(tǒng)一分配，集中力量?jī)?yōu)先發(fā)展重工業(yè)，迅速奠定了中國(guó)工業(yè)化的初步基礎(chǔ)，為后續(xù)發(fā)展提供了必要的物質(zhì)保障。
（二）改革探索時(shí)期（“六五”至“十五”）：兼顧經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的轉(zhuǎn)型性計(jì)劃。黨的十一屆三中全會(huì)開(kāi)啟了改革開(kāi)放的歷史新時(shí)期，國(guó)家工作重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來(lái)，傳統(tǒng)的指令性計(jì)劃逐漸難以適應(yīng)市場(chǎng)化改革的需求。這一時(shí)期的五年計(jì)劃更名為“國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”，首次將“社會(huì)發(fā)展”納入規(guī)劃范疇，標(biāo)志著發(fā)展理念從單一的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)向經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變。計(jì)劃的指令性色彩逐步淡化，指導(dǎo)性作用不斷增強(qiáng)，國(guó)家開(kāi)始減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，激發(fā)市場(chǎng)活力。同時(shí)，計(jì)劃更加注重區(qū)域協(xié)調(diào)、民生改善與環(huán)境保護(hù)，推動(dòng)教育、醫(yī)療、就業(yè)等社會(huì)事業(yè)發(fā)展，為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立奠定了基礎(chǔ)。
?。ㄈ┦袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)完善時(shí)期（“十一五”至今）：突出戰(zhàn)略引領(lǐng)的指導(dǎo)性規(guī)劃。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)加入世界貿(mào)易組織，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步完善，對(duì)國(guó)家治理能力提出了更高要求。從“十一五”開(kāi)始，“計(jì)劃”正式更名為“規(guī)劃”，這一名稱的變化，折射出中國(guó)對(duì)政府與市場(chǎng)關(guān)系認(rèn)識(shí)的質(zhì)的飛躍?！耙?guī)劃”不再?gòu)?qiáng)調(diào)對(duì)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的硬性約束，而是更加突出戰(zhàn)略性、指導(dǎo)性與宏觀性，其核心功能轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_發(fā)展方向、制定戰(zhàn)略目標(biāo)、完善政策框架、引導(dǎo)市場(chǎng)行為。規(guī)劃聚焦于關(guān)系國(guó)家全局的重大戰(zhàn)略問(wèn)題，通過(guò)制定配套政策，實(shí)施重大項(xiàng)目，引導(dǎo)資源向重點(diǎn)領(lǐng)域集聚。同時(shí)，規(guī)劃的編制過(guò)程更加開(kāi)放透明，實(shí)施機(jī)制更加動(dòng)態(tài)靈活，形成了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的規(guī)劃體系，標(biāo)志著中國(guó)的國(guó)家治理方式邁向了更加科學(xué)、成熟的新階段。
總而言之，五年規(guī)劃是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢(shì)、集中力量辦大事的制度優(yōu)勢(shì)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的體制優(yōu)勢(shì)有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物。它既傳承了中國(guó)“全國(guó)一盤棋”的治理智慧，又融入了現(xiàn)代治理的科學(xué)理念；既保證了國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略定力，又賦予了政策調(diào)整的靈活空間。它不僅是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“路線圖”，更是中國(guó)特色社會(huì)主義制度在國(guó)家長(zhǎng)期戰(zhàn)略執(zhí)行力、社會(huì)資源動(dòng)員整合力和發(fā)展進(jìn)程調(diào)控力方面的集中體現(xiàn)。在中國(guó)式現(xiàn)代化的偉大征程中，五年規(guī)劃必將繼續(xù)發(fā)揮其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)保駕護(hù)航。
（作者分別為中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院研究員）
來(lái)源：黨建網(wǎng)
